改革是推进中国式现代化的根本动力，也是推进中国式应急管理现代化的根本动力；创新在现代化国家建设全局中处于核心地位，也是我国应急管理能力提升的核心要素。党的二十大要求提高公共安全治理水平，夯实国家安全和社会稳定基层基础；党的二十届三中全会要求完善公共安全治理机制，强化基层应急基础和力量；2024年颁布的《中共中央办公厅　国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）对基层应急管理体制机制改革与能力建设创新作出全面部署。深入领会上述精神，探索扎实推进基层应急管理能力提升的意义十分重大。

完善基层应急管理体系需要进一步深化改革。当前在机构职能方面，不少地方乡镇（街道）没有专设的应急管理机构，专职工作人员得不到保障，在众多任务挤压之下，应急管理职能难以落实；缺乏安全生产行政执法权限与能力，面对企业的安全生产问题只能通知企业整改，对不愿意整改的企业没有执法惩处措施，缺乏有力的抓手。在动力机制方面，评价体系不健全，压力传导不合理；激励机制普遍缺乏，基层应急管理动能不足。只有深化改革才能完善基层应急管理的组织架构，升级基层应急管理的动力机制。

提升基层突发事件应对能力需要创新驱动。当前在执行力量方面，已有的基层救援力量专业化水平往往偏低，社会救援队伍缺乏专业训练、管理不规范；动员社会力量参与的广度深度不够，基层群众和社会力量对应急管理工作参与度不高，蕴藏在基层的应急救援力量没有得到有效凝聚与发展。在资源投入方面，政府资源保障不足，基层缺乏足够的资金与装备保障；社会资金利用不足，保险等机制利用也有很大提升空间。只有大力创新才能有效整合基层应急资源，提升基层应急处突能力。

以改革创新推进基层应急管理现代化才能最大限度防范化解重大安全风险。以2024年上半年为例，前5个月，每月都发生一次死亡10人以上的重大事故（事件）：江西新余佳乐苑临街店铺“1·24”特别重大火灾事故造成39人遇难；南京市雨花台区“2·23”火灾事故造成15人遇难；“3·19”呼北高速吉河段交通事故造成14人遇难；秦皇岛卢龙“4·13”重大船舶倾覆事故造成12人遇难；“5·1”广东梅州梅大高速茶阳段塌方灾害造成48人遇难。这些事故（事件）无不与基层安全意识薄弱，风险隐患识别、防灾避险与应急处置能力不足有直接关联。只有进一步完善基层应急管理体系、提升基层应急管理能力，才能最大限度避免悲剧的发生。

为切实深化改革、促进创新，推进基层应急管理现代化，需要提高认识，深入领会党和国家推进基层应急管理能力提升的政策逻辑；需要开阔思路，广泛发掘基层应急管理能力建设的好经验好做法；需要明确路径，系统勾画进一步全面提升基层应急管理能力的路线图。本文聚焦于探讨如何以改革创新塑造基层应急管理新主体、新流程、新队伍、新资源、新动能。

管理的力量源自组织，基层应急管理事业的牵引性力量是基层应急管理组织。提升基层应急管理能力的首要任务是通过构建组织新结构，即通过重塑与完善基层应急管理组织来壮大管理力量。《意见》第一部分就要求“提升基层应急管理组织指挥能力”，包括加强党的全面领导、理顺应急管理体制、建立应急指挥机制、健全责任落实机制；在“依法开展监督检查”部分还涉及安全监督管理的组织建设。上述应急管理组织能力的提升涉及领导组织、执行组织、监管组织三个层面的组织结构重塑及组织能力提升。

领导组织或领导型组织是发挥方向引领、群众动员作用的组织。中国式应急管理的首要组织特色是有中国共产党这一政治组织的坚强领导。在党中央的集中统一领导下，通过各级政府与社会组织中的党组织，把党的应急管理方针政策贯穿到基层应急管理各方面全过程。加强党对基层应急管理的全面领导有如下路径：

一是完善基层大安全大应急框架下应急管理与指挥机制。按照《意见》要求，常态下，乡镇（街道）和村（社区）党组织依法依规领导组织巡查巡护、隐患排查、应急知识宣传科普等各项应急管理工作；非常态下乡镇（街道）党委政府统一组织、指挥、协调本级负责的突发事件应急处置工作。近年来，为提升党对基层应急管理工作的领导效能，不少地方着力优化基层应急领导体制，取得了良好效果。例如，浙江绍兴建立健全以乡镇（街道）主要领导负总责，排位第一的行政副职领导牵头负责本辖区安全生产和消防安全工作；整合安委会、消安委、防指等议事协调机构职能，统一设置应急和消防安全委员会。借鉴有关经验，落实《意见》对完善基层应急管理领导体制的要求主要应从以下两方面入手：一是亮名牌，完善责任制，按照责权一致、责能一致原则，明确基层应主要负责、辅助负责、不负责的事项，明确各领导岗位应负责的事项；二是做减法，精简不必要的决策议事协调机构，去除不必要的“叠床架屋”，切实落实基层党委负责的应急管理领导工作。

二是以“党建＋应急管理”发挥基层党组织战斗堡垒作用。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，以政治工作引领应急管理业务工作，既是党的使命宗旨所要求的，也是破解基层应急管理力量不足难题的有效做法。各地推进的“党建＋应急管理”是以党组织体系为纽带，切实落实地方党委政府对辖区各类主体应急管理工作的属地领导，是应急管理力量重塑的一种特殊努力，是特殊的应急管理组织与流程的创新再造。其具体的创新性做法频出，形成了各种有效的模式。

（1）建立新的工作机制。有的地方政府部门联合监管的企业成立“安全链党建联盟”“工贸企业党建联盟”等，有力推进基层企业安全发展；有的地方政府部门建立“应急红盟”，与有关企事业单位党建结对，加强源头治理、风险防控、监督管理、应急救援、安全保障等合作。

（2）采取新的工作方式。有的地方应急管理部门党组织与安全基础不牢的企业党组织联合召开“安全生产工作必须坚持党的领导”政治工作会议，促进企业落实主体责任。这些做法充分发挥了基层党组织的战斗堡垒作用，形成了基层党建与应急管理融合的新工作模式。这些做法推动党的领导与业务工作相融合，推进应急管理与安全生产监管形成了更加融洽的工作关系、更加顺畅的工作衔接、更加有效的工作成果，使基层党组织成为承担“啃硬骨头”任务的先锋战斗队、志愿服务队。上述经验做法可广泛推广到基层党委政府及其部门的工作中，使各种形式的“党建联建”成为基层自上而下应急管理科层化组织的重要补充，成为常态化推进应急管理工作的新型组织形式。

三是落实党员应急管理职责，发挥好党员先锋模范作用。基层党员是基层社会的中坚力量，发挥广大党员的先锋模范作用，就是要明确各种不同岗位、不同身份党员的应急管理职责。在已有的实践中，有的地方设置“党员安全责任区”，建立“党员安全承诺”机制等，使每名党员都成为自觉的风险监控员、安全宣传员；有的地方组织党员志愿者开展“入户查隐患、安全送到家”志愿服务进社区活动；有的地方成立“党员应急先锋队”，组织基层党员深入基层企业督促开展隐患排查整治、安全教育培训。这些做法充分发挥了基层党员的先锋模范作用，调动了广大党员参与应急管理的积极性。今后应进一步形成常态化工作机制，使每一位党员都加入组团服务或志愿服务的岗位中，促使其常态下随时发挥维护公共安全的模范带头作用，应急时就地入列、发挥应对突发事件的应急先锋作用。

执行组织或行政组织是发挥落实领导决策的日常管理组织。完善基层应急管理执行组织需要落实基层常设应急管理部门、明确基层应急管理网络体系。目前，为解决基层应急管理机构不够完善、职责尚未明确、人员普遍不足、能力有待加强等应急管理“最后一公里”的难点问题，需要整合力量，做实基层应急管理综合部门，做强基层应急管理网格。

一是明确乡镇（街道）专门工作力量。《中华人民共和国突发事件应对法》要求，乡级人民政府、街道办事处应当明确专门工作力量，负责突发事件应对有关工作。《意见》也要求，乡镇（街道）明确专门工作力量，统筹强化应急管理及消防工作。从实践中看，设立独立的基层应急管理部门是大势所趋。

（1）不少地方都已经明确设立独立的基层应急管理机构。如江西省要求乡镇（街道、功能区）整合安全生产、防汛抗旱、地质灾害防御、森林防灭火、消防、灾情管理等力量，设立应急管理办（所），行政村（社区）设立应急服务站。江苏句容实行乡镇（街道、管委会）安委办、消委办、减灾办“三办合一”，统一更名为应急管理办公室，并派驻1名消防员和1名公安人员负责辖区消防安全。

（2）各地还纷纷对基层应急管理岗位设置作出硬性规定。江西省原则上要求每个乡镇（街道）至少明确2名至3名应急管理人员，每个行政村（社区）、应急管理网格至少明确1名应急管理人员。浙江绍兴规定乡镇（街道）应急和消防管理办公室人员配置不少于5名至7名，具有行政执法资格人员不少于2名。浙江海宁要求各乡镇（街道）应急办配备4名以上执法人员和1名注册安全工程师。

（3）一些条件允许的地区加强了基层应急设施保障。浙江绍兴为基层应急和消防管理办设置“四室一中心”（办公室、询问室、会商室、救援指挥室和物资保障中心），统一配置行政执法车辆、可视化单兵、卫星电话及执法记录仪等装备，统一配备应急救援物资。上述组织重塑的做法凝聚了行政资源，实现了应急管理有机构、有地位、有人才、有装备、有物资，减少了人员、物资、场所的重复配置，达到了攥指为拳、集中发力、统一管理、统一指挥的效果，大大提高了有限的行政资源与管理资源的利用率。今后，就全国各地而言，需要各级党委政府及机构编制等部门齐心协力，努力挖潜，挤出编制资源与财力物力资源，切实把乡镇（街道）级应急管理部门设置工作落到实处。

二是做强基层应急管理网格。按照《意见》要求，乡镇（街道）要统筹强化应急管理及消防工作，并纳入基层网格化管理服务内容。这表明基层应急管理的最基础执行组织并非要另搞一套，而是要以融合的方式落实有关职能。其具体做法包括：

（1）设立基层村（社区）应急管理岗位。像江西赣州，探索整合村（社区）安全生产管理员、灾害信息员、气象信息员、山塘水库管理员、河道巡护员、交通劝导员等岗位，设立村级应急管理员，实行“一员多岗”。

（2）将基层应急管理纳入基层综合性网格化管理与服务体系中。具体做法是，基层网格员要同时担任基层应急管理员。像赣州市明确村民小组长、党小组长、网格长、网格员均为兼职应急管理员。

三是提升基层应急管理人员能力。按照《意见》要求，做实做强基层应急管理部门与网络不仅要解决岗位编制、责任落实的问题，还要落实人才配备与人才培养，强化人才支持。具体做法包括：

（1）在人才配备方面，可通过公务员考录、实施基层应急管理特设岗位计划、公开招聘、退出消防员安置等方式，配备专业人员。实践证明，退役军人、退出消防员“天然”具备做应急管理工作的素质能力，应大力引导他们加入基层应急管理队伍中，并可以此逐步推进基层应急管理的准军事化建设。

（2）在人才培养方面，加强对基层应急管理人员的专业培训。这就尤其要发挥地方党校（行政学院）的作用，开展好常态下的基层应急管理培训。还可发挥高校与职业院校的作用，发挥社会力量办学的作用，扩大基层应急管理的培训面。

（3）在人才专业化方面，鼓励基层应急管理人员考取注册安全工程师、注册消防工程师、应急救援员等职业资格，参加紧急救援救护、应急医疗急救等专业技能培训，不断提升基层应急管理干部队伍的整体素质能力。

应急管理的监管组织主要指安全生产监管执法组织。为解决乡镇（街道）层级安全生产监管只有检查权、没有处罚权，执法力量薄弱，执法监管“宽松软”、隐患问题整改缓慢等矛盾问题，需要建立健全安全生产执法监管体系，推进上级安全生产执法力量下沉。为落实《意见》关于完善基层安全生产风险排查整治和责任倒查机制的要求，要通过改革创新进一步完善基层安全生产监管组织。从各地探索的做法看，完善监管组织，推动安全生产执法与监管力量下沉可采取以下做法。

一是赋权乡镇（街道）执法或赋权连片执法。根据法定要求、现实需要与可能，对乡镇（街道）执法进行赋权，或对多乡镇（街道）赋权连片执法是可行的做法。例如，福建省将部分较易操作的县级安全生产行政执法职权赋予乡镇政府（街道办事处），以其自身名义行使；赋权事项综合考虑业务特点和基层衔接能力，成熟一批、赋予一批。又如，浙江省海宁市采取委托执法的方式，赋予乡镇（街道）一般工贸领域、危险化学品使用领域的部分执法权，包括警告、小额罚款、小额没收等。福建省还开展乡镇（街道）安全生产连片联合执法试点。县（市）应急管理局与乡镇、片区联合执法检查，解决乡镇基层执法力量不足、业务不熟、水平不高等问题。

二是整合各方力量加强监管。将监管与服务结合是提升监管效能的有效办法。例如，江苏宿迁沭阳县建设县、乡两级安全帮办中心，将监管与服务有机结合起来。该县将属地政府全体财政供养人员，包括行政、事业、国企编制在内的人员全部纳入，分片分企进行安全帮扶。以该县开发区为例，辖区400余家企业被划分为13个片区，设13个安全帮办组、180余名安全帮办人（每人负责2家至3家监管企业）。每个安全帮办组设置安全“三员”，即宣讲员、引导员、联络员。宣讲员负责对人员进行安全知识宣讲培训和考核；引导员负责对企业进行安全业务指导；联络员负责解决重点安全问题、消除安全隐患、防范安全事故。将监管与服务相结合的方式推动了依法治安，找到了落实基层安全发展的有效办法，是值得进一步推广和探索的经验做法。

针对风险隐患打早、打小、打初期是防患于未然与事半功倍的聪明做法、必要策略。实践证明，尽可能全面（多）地发现防控风险隐患的关键是工作动作上不漏项。其基本保障是制定并推行完备的清单式管理制度。例如，四川省针对各级政府部门落实《安全生产监管责任清单》，有关地方将此清单一直分解落实到村（社区）；针对企业制定落实安全生产主体责任清单，包括《企业安全生产主体责任清单》《安全生产岗位责任清单》《日常安全检查清单》。这一做法能最大限度地保障基层安全生产领域风险隐患的防控。

闭环管理是对一个事项的全周期管理，是推进精准管理、实现管理目标的必然要求。当前，各地纷纷提出应急管理或安全生产的“全周期管理”“全链条监管”“闭环管理”等措施。例如，广东广州实行“查、改、防、练、救、惩、宣”全链条、全领域、全周期闭环管理；江西九江实行应急管理执法全过程闭环管理；浙江宁波实行全链条闭环管理治理模式；河南鹤壁实行重点时段安全生产“预警—叫应—回应—督导—总结—评估”六步闭环管理工作法。新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》也突出强调突发事件应对全周期管理要求，如关于从发布预警到终止预警期的规定，从启动到解除应急响应的规定。按照《意见》要求，基层隐患排查、监测预警、处置救援等各个环节都要实施全周期管理。

一是完善基层隐患排查全周期管理。

（1）在主要针对自然灾害的排查整治流程上，《意见》要求推行发现风险隐患、建立隐患排查治理台账、采取工程治理、避险搬迁、除险加固等方式及时消除重大隐患、及时销号的全周期管理。例如，四川绵阳北川县建立乡（镇）、村灾害信息员隐患排查整治销号台账是可以借鉴的做法。该县对辖区自然灾害风险实行销号管理，发现一起、整治一起；到2023年上半年，该县录入应急管理部灾害风险隐患信息报送系统的96条已全部销号。

（2）在主要针对事故隐患的排查整治监管流程上，《意见》要求推行完善发现问题、流转交办、督查督办等制度。“街乡吹哨、部门报到”也属于这一流程化管理方式的一种。在实践中，各地对安全生产领域的风险隐患闭环治理探索较多。例如，浙江绍兴柯桥区采用人员实地检查与系统“智慧巡查”相结合的方式，实行各类风险隐患点“发现、确认、管控、整改、核销”闭环化管理机制。

二是完善监测预警全周期管理。《意见》要求在上级监测预警体系基础上，乡镇（街道）和村（社区）要在相关部门指导下建立风险隐患“一张图”，畅通预警信息发布和传播渠道，落实直达网格责任人的预警“叫应”机制。在实践中，基层要落实从风险实时监测到“叫应”每位被叫应者全过程工作机制。例如，四川北川县在自然灾害监测预警方面实行全县立体联动。监测方面，县减灾委办公室每月初组织应急管理、气象、自然资源、农业农村、水利发展中心等部门，对全县自然灾害风险形势及防控对策进行研判分析，形成报告并发布；平时这些部门合署办公，随时研判灾害形势。在预警叫应机制方面，北川县围绕“转移谁、怎么转、转到哪”，落实工作责任，压实乡（镇）、村（社）、组、监测点、党员干部五级网格责任　，采取“一对一”“一对多”包户等方式，把转移安置落实到末端每一个人、每一个点位、每一个干部。

三是完善突发事件应急处置全周期管理。围绕突发事件应急处置全周期管理，《意见》强调从事前阶段的预案管理、事发阶段的信息管理、事中阶段的处置管理、事后阶段提出一系列措施要求：

（1）事前加强预案编制和演练，要求编制并动态修订上下衔接的乡镇（街道）综合应急预案、专项应急预案和简明实用的村（社区）应急预案，制定重点岗位应急处置卡；常态化开展预案演练，乡镇（街道）和村（社区）每年至少组织一次综合演练，高风险地区要开展相关的专项演练。

（2）事发加强值班值守和信息报告发布，落实领导带班和值班值守制度，落实基层单位及时报告信息的主体责任，按照有关规定及时、准确发布信息，积极回应社会关切。

（3）事中重点开展先期处置，依法赋予乡镇（街道）应急处置权；在灾害事故发生后，迅速启动应急预案，按照有关规定成立现场指挥部，及时组织人员转移，救早救小救初期；就近启用应急设施和避难场所，组织群众自救互救；根据需要申请上级增援并配合做好救援工作。

信息化、智能化、智慧化手段是安全风险治理现代化的方向。《意见》要求加强科技赋能，推动“智慧应急”和基层治理有机融合。其中，平时安全监管方面，强化“互联网＋执法”；信息报送方面，推广应用简便易用的风险隐患信息报送系统；突发事件监测预警方面，强化智能监测预警。这些方面都需要多方探索信息化应用之道。各地行之有效的好做法也值得借鉴。例如，浙江宁波“码上安全”智慧监管平台，针对小微企业安全管理政府监管难、企业责任落实难问题，开展街道、企业、网格员三级联动负责辖区企业安全监管；在日常数据积累基础上，每个月都会生成街道安全形势分析报告，作为下个月安全管理工作的依据。浙江海宁开发的“企业安全生产云平台”，定期统计分析主体责任落实情况，量化评定企业主体责任落实率，对后进企业采取纳入年度执法计划、降低诚信等级等方法，督促企业强化安全生产管理。

基层工作事务繁多、基层人员工作生活压力大，加之做好各项预防准备、关口前移工作难以取得直接可视可感知的效果，基层应急管理很容易被忽视。这就需要不断注入新的动能，推动基层组织与基层人员主动做出积极参与应急管理的理性选择。《意见》注重激励各方参与到应急管理事业中，要求对在防范灾害事故、应急抢险救灾等急难险重任务中作出突出贡献的单位和个人，按规定给予表彰奖励；还要求培育安全文化等。今后的实践中要积极探索对政府组织与公职人员、企事业单位、社会公众的有效激励方式。

二是强化对公职人员的激励。组织对个人激励的力量是强大的。《意见》要求，将应急管理工作岗位作为培养锻炼和考察识别干部的重要平台。这一要求有着重要的“指挥棒”意义。事实上，一些地方已经推行这一类做法。如浙江绍兴将应急和消防管理工作纳入急难险重岗位对待，对工作中表现突出的集体和个人，及时予以褒扬激励。鼓励优秀年轻干部到镇街应急和消防管理岗位锻炼，在职务或职级晋升优先予以考虑；开展“最美应急人”“最美消防员”“119消防奖”等评选活动，提高基层镇（街）、村（社区）应急和消防工作人员和社会救援力量、志愿者等群体获奖比例，提升岗位（职业）的荣誉感。河南省完善优抚政策，明确乡镇（街道）消防安全服务中心和专职消防救援队人员因公受伤、致残、牺牲的，按照国家和省、市有关规定给予抚恤。

二是构建社会评价体系。信息化的发展为公众参与安全治理提供了有利的条件。如浙江绍兴利用第三方评价机构，开展基层群众、社会团体对安全生产、防灾减灾及消防领域的安全感指数评价，以群众认可度、满意度为标准，评价镇街应急和消防工作成效。在浙江宁波，群众可通过扫描“安全码”随时了解某商铺安全生产积分、排名等基本情况，并为店铺进行评价打分，提出相关建议，实现群众高度参与、共同监督。

二是支持社会力量提供社会激励。社会力量通过提供奖励资金的方式，为提高基层维护安全的积极性提供了直接的支持，为基层应急管理能力提升注入动能。例如，在一些灾害多发地区，中国乡村发展基金会推动开展了“第一响应人”队伍大比武及演练活动，通过以赛促训的方式激发参与者自救互救守护家园的内生动力。同时，中国乡村发展基金会连续十年开展“向灾害SAY NO”——5·12全国防灾减灾日公益活动。在参与活动的学校里，学生们逐一掌握火灾、交通、居家、意外、水灾、地震等知识，完成答题就能获取奖励。此外，2017年山东省青岛市应急管理协会与青岛市红十字会联合成立“第一响应人”见义勇为奖励基金。截至2023年底，奖励“第一响应人”32人，后者累计挽救267人的生命。