摘要：低空经济是跨领域融合发展的综合性经济形态，我国低空经济呈现井喷式发展态势，但低空经济安全生产管理基本处于空白阶段，且存在规划管控和配套服务能力不足带来的低空运行安全风险，高性能效率需求导向带来的新能源应用安全风险，以及场景智能化复杂化带来的信息安全风险等三方面安全生产风险，为此本文提出明确低空经济安全生产管理牵头责任部门、优先启动低空经济领域安全立法、提前构筑“人防物防技防”三防一体安全网等对策建议。
关键词：低空经济；安全生产；
对策建议中图分类号：X91 文献标志码：A
低空经济泛指3000米以下的飞行经济活动，是以各种有人、无人驾驶航空器低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态，是新质生产力和新兴领域的代表。目前，全国各地均在全力谋划发展低空经济新业态，预计未来将呈井喷式发展，但随之而来的设施端、制造端和飞行端等安全生产管理体系基本处于空白状态，亟待提前谋划、同步推进。低空经济涉及低空设施、低空制造、低空飞行及其配套的低空保障、综合服务，是未来航空产业的“新蓝海”。党中央、国务院高度重视低空经济发展，并出台一系列政策大力支持，各省市也在密集谋划、加快布局，广东、安徽、江苏等15个省市已将低空经济写入政府工作报告，深圳提出打造“低空经济第一城”。从基础现状看，2023年全国低空产业规模约5000亿元，其中无人机领域产业年产值约1200亿元，拥有上市公司126家，注册无人机126.7万架，累计飞行小时2311万小时；通用航空领域，制造业产值超过510亿元，在册航空器3303架，全年飞行137.1万小时。为低空经济发展奠定了坚实的产业基础。与低空经济蓬勃发展形成反差的是，我国低空经济安全生产管理基本处于空白阶段，仅广东省深圳市、浙江省等个别地区进行了试点探索，整体上还缺少系统性的顶层设计。全国层面，相继实施《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法规规章，对无人驾驶航空器飞行活动、生产管理及空域规划等作出相应规范，但缺少涉及低空飞行空域协调、飞行安全监管、航线布局、生产制造安全管理、各行业领域应用安全等安全生产领域的系统性制度设计。地方探索方面，广东省深圳市出台全国首部低空经济地方专项法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，设立了低空飞行活动安全管理的专章，深圳市大鹏新区率先构建了相对完整的低空经济安全监管治理体系。其他地区尚停留在单一的低空飞行监管平台搭建阶段，均未形成体系化的低空经济安全监管政策。随着低空经济产能的扩张和新场景涌现，在关注传统安全生产风险的基础上，也需要注意低空运行、新能源供应、数据安全等新型安全风险。（一）规划管控和配套服务能力不足带来的低空运行安全风险低空运行风险主要包括与其他航空器的空中碰撞风险和对地面第三方公共财产造成的直接或间接风险，其风险主要有以下三方面。一是路网规划和空域管制能力不足，行业整体质量有待加强。低空交通场景为多种飞行需求耦合，商业化背景下，低空运行将呈现流量大、密度高、飞行性能及操控方式多样的交通流特性。一方面，设计院等专业机构的设计规划能力不足，与传统地面场景相比，需要考虑起降点布置、三维流量控制等复杂问题，交通规划难度大幅上升，行业壁垒较高，截至2023年底，民航工程设计领域，甲级、乙级资质单位分别仅为3家、17家。另一方面，行业部门的安全监管能力不足，以浙江省为例，省公安厅、省机场集团在建设低空飞行服务中心和低空监视网络方面积累了丰富实践经验，但仍难以应对常态化、高频次、大面积的飞行活动，尤其对无人机“黑飞”等违规行为的防范处置能力仍显不足。二是现有配套“硬基建”不足，难以支撑场景可靠运行。低空飞行对监视通信、航空气象等方面的飞行服务保障能力提出较高的要求，需要对低空飞行航路或飞行区域进行全域覆盖。飞行服务站是基础节点，但现有飞行服务站仅能覆盖运输航路、运输机场周边、部分重点地区等小范围区域，难以满足未来“飞得好”和“管得好”的要求，既制约了低空飞行活动效率，也增加了事故发生的风险。三是低空救援“软保障”不足，可能导致事故损失扩大化。相较于低空领域商业化应用场景的不断拓展，我国航空应急救援体系建设仍有不足之处，除应急救援体系所需的人、机、设施、信息系统等关键要素尚不完备外，相应的应急预案编制、政府跨部门协调、企业参与应急救援等机制也亟待补全。（二）高性能和高效率需求导向带来的新能源应用安全风险一是电池产能和性能需求的双重扩张易导致生产消防隐患增加。电池是航空器的核心元件，成本约占整机的10%，整体行业产能在低空经济产业高速发展带动下可能迎来爆发式增长。由于垂直起飞所需的动力是地面行驶的10倍至15倍，电池能量密度（单位质量释放的电能）需要达到新能源汽车电池的两倍以上，对散热系统的要求也更为严格，其着火乃至爆炸的风险也随之上升，且部分航空器采用氢能作为动力，也存在易燃易爆的问题。在产能急速扩张和元件不稳定性上升的背景下，生产制造过程中发生安全事故的风险也大幅上升。二是在推动新能源基础设施建设快速布局的同时，相应安全风险不容忽视。由于飞行任务转换较为快速，航空器需要能够在短时间内快速充电，因此对于充/换电设施、加氢站等配套新能源基础设施在数量和密度等方面的要求也更高。近年来，储能设施着火、氢气充装母站爆燃、充电过程自燃等新能源基础设施典型事故频发，且存在运作链条复杂、动态监管难度大等特征，对低空经济配套新能源设施应用安全的技术研究与规划管理也提出了更高要求。一是存在敏感数据泄露风险。由于无人机可以携带各种类型的传感器和相机设备，并且能够收集大量敏感数据（如气象信息、地理位置信息、视频记录等），因此存在恶意使用这些数据泄露或滥用其功能以达到非法目的（如窃取军事机密、商业敏感信息等）的可能性。二是系统安全威胁可能导致灾难性后果。除航空器本身外，基站等配套信息基础设施也都面临网络安全挑战，由于低空经济的运行场景通常需要与互联网或内部网络连接，以接收数据、更新模型和与其他系统交互，这使得系统容易遭遇恶意软件、身份盗窃等方面的威胁，而一旦发生系统被劫持等安全事故，极易产生毁灭性灾难事故。针对低空经济领域主要风险点和安全生产管理存在的问题，建议以工作体系建设为牵引，以制度体系建设为保障，以风险防范体系建设为支撑，系统建立低空经济领域安全生产管理体系。一是尽快明确低空经济安全生产管理牵头责任部门。低空经济发展涉及制造业发展、交通运输、能源保障等诸多领域，“管行业就是管安全”的传统理念已难以覆盖其范围。因此，建议发挥应急管理主管部门作为安全生产综合管理部门作用，以及应急通用航空建设经验，明确其作为低空经济安全生产管理牵头责任部门。前期可在各级安全生产委员会架构下增设低空经济安全生产专业委员会，对低空飞行空域协调、飞行安全监管、航线布局、飞行器试飞验证和生产制造安全管理、各行业领域应用安全等全链条进行统筹管理，条件成熟时，可在应急管理主管部门内部设立新业态安全监管机构，对低空经济、新能源等新领域新业态安全生产进行常态管理。二是借鉴数字经济领域立法实践，优先启动低空经济领域安全立法。低空经济与数字经济均属于新领域新业态，从数字经济领域立法实践来看，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等安全管理方面法律法规出台较早，而《数字经济促进法》等业态发展相关法律仍在立法过程中，充分体现了“安全先行”的积极审慎理念，因此发展低空经济，建议优先启动低空经济领域安全立法，在《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》基础上，启动《低空经济安全管理条例》立法工作。以立法为统领，系统构建低空经济安全生产相关的发展规划、应急预案、标准规范等制度体系。三是提前构筑“人防物防技防”三防一体安全网。人防方面，依托低空经济综合服务站建设，建立健全操作人员安全培训体系，配备建设安全专业保障队伍，同时提升综合消防救援队伍的低空应急救援能力。物防方面，结合应用场景，提高低空经济相关的起降点、综合服务站、能源供应点、应急救援设施等基础设施安全冗余度，提升设施的本质安全水平。技防方面，统筹低空经济大数据中心和边缘数据中心建设布局，降低低空数据时延，建立应用场景安全风险监测预警平台，加强新兴风险监测预警预测技术和无人机等专项领域安全技术研究，定期开展风险评估，为低空经济安全发展提供决策支持。[1]罗云，赵一归，张皓莹.新质生产力安全发展面临的重大风险挑战及对策[J].中国应急管理，2024（04）：6-11.[2]廖小罕，屈文秋，徐晨晨，等.城市空中交通及其新型基础设施低空公共航路研究综述[J].航空学报，2023，44（24）：6-34.[3]孙旭东，徐小宇，罗魁，等.新能源应用安全风险防控战略框架研究[J].中国工程科学，2023，25（06）：179-190.[4]覃睿.再论低空经济：概念定义与构成解析[J].中国民航大学学报，2023，41（06）：59-64.
●作者：童志怡，浙江省发展规划研究院基础设施研究所高级工程师；田戈扬，浙江省发展规划研究院基础设施研究所硕士；张靖，浙江省发展规划研究院基础设施研究所经济师；何恒，浙江省发展规划研究院基础设施研究所所长、正高级工程师；张金锋，浙江省应急管理科学研究院党委委员、科技发展部（政策研究室）主任。
●来源：《中国应急管理》杂志2024年第12期 原标题《低空经济领域安全生产管理现状、主要问题和对策建议》编辑：冯双剑
●编辑：时宜
